О функциях прокурора на досудебных стадиях

О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса

О ФУНКЦИЯХ ПРОКУРОРА НА ДОСУДЕБНЫХ СТАДИЯХ УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА

Ю. П. СИНЕЛЬЩИКОВ

Синельщиков Ю. П., заслуженный юрист РФ, государственный советник юстиции III класса, кандидат юридических наук.

Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» существенно изменил наши представления о роли и значении прокурора в уголовном процессе. В ходе происшедшей реформы прокурор потерял большую часть полномочий, содержавшихся в ч. 2 ст. 37 УПК РФ и других статьях этого Кодекса, которые носили ярко выраженный властно-распорядительный характер. На сегодня в отношении следователя у прокурора, по существу, осталось лишь четыре полномочия: требовать устранения нарушений законодательства; утверждать обвинительное заключение; возвращать уголовное дело для дополнительного расследования и устранения недостатков; отменять незаконное постановление о возбуждении уголовного дела (п. п. 3, 14, 15 ч. 2 ст. 37 и ч. 4 ст. 146 УПК РФ). Произошло также урезание прокурорской власти и в отношении органов дознания, однако здесь круг прокурорских полномочий несколько шире. Большинство ученых, да и практических работников, в своих публикациях ограничились констатацией факта о том, что у прокурора власти поубавилось, а у органов расследования и суда прибавилось. Между тем произошли революционные изменения в правовом положении прокурора (впрочем, возможно, кто-то называет их контрреволюционными). С учетом этих перемен изменились и функции прокурора. Под функциями прокуратуры принято понимать такие виды ее деятельности, которые предопределяются ее социальным предназначением, выражены в ее задачах, характеризуются определенными предметами ведения и требуют использования присущих этому предмету полномочий . ——————————— См.: Настольная книга прокурора / Под ред. С. И. Герасимова. М., 2002. С. 34.

Концепция судебной реформы в Российской Федерации, одобренная 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР, предусматривала наличие у прокуратуры трех функций: надзор за законностью, уголовное преследование и процессуальное руководство расследованием. В действующем УПК РФ четкого определения функций прокурора нет. Однако до недавних пор считалось, что прокурор в уголовном процессе выполняет следующие функции: 1) надзора за законностью; 2) уголовного преследования; 3) руководства процессуальной деятельностью следователя, дознавателя и органов дознания по возбуждению уголовных дел и расследованию преступлений; 4) борьбы с преступностью; 5) правозащитную; 6) установления объективной истины по делу . ——————————— См., например: Тушев А. А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005.

Функция надзора за исполнением законов прямо закреплена в законодательстве. Так, ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ установила: «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет. надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие». В ч. 1 ст. 37 УПК РФ говорится о том, что прокурор осуществляет «. надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия». Оба упомянутых закона говорят лишь о двух функциях прокурора: надзора за законностью и уголовного преследования. Причем если Закон о прокуратуре РФ на первое место ставит надзор, то УПК РФ — уголовное преследование. Совершенно очевидно, что в связи с принятием Закона от 5 июня 2007 г. функция надзора за законностью становится главной, а по нашему мнению, и единственной на досудебных стадиях уголовного процесса. Реализуя эту функцию, прокурор следит за законностью на стадии возбуждения уголовного дела, обеспечением прав подозреваемых, обвиняемых и потерпевших, законностью принятия органами расследования процессуальных решений, требующих разрешения суда, соблюдением сроков предварительного следствия и дознания, законностью прекращения уголовного дела и приостановления предварительного следствия, законностью решения по делу, поступившему к прокурору с обвинительным заключением или обвинительным актом и т. д. С целью обеспечения законности в перечисленных сферах законодатель наряду с прокурорским надзором учредил целый ряд других контрольных институтов: контроль со стороны руководителя следственного органа, начальника органа дознания и начальника подразделения дознания, судебный контроль и контроль со стороны защитника, а также иных субъектов уголовного процесса. При этом прокурорский надзор не только должен оставаться главным контрольным институтом, но его значение существенно возрастает, что обусловлено целым рядом обстоятельств. Это связано, прежде всего, с тем, что законодатель значительно расширил полномочия руководителей следственного аппарата и органов дознания. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 39 УПК РФ руководитель следственного органа уполномочен: поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю; отменять незаконные или необоснованные постановления следователя; давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных и процессуальных действий; давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; отстранять следователя от дальнейшего производства расследования; продлевать срок предварительного расследования; утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу; возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования, и т. д. Начальник подразделения дознания вправе: поручать дознавателю проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленном ст. 145 УПК РФ, выполнение неотложных следственных действий либо производство дознания по уголовному делу; изымать уголовное дело у одного дознавателя и передавать его другому; отменять необоснованные постановления дознавателя о приостановлении производства дознания; давать дознавателю указания о направлении расследования по делу и т. д. Круг контрольных полномочий, которыми законодатель наделил руководителя следственного органа, значительно шире круга полномочий прокурора, суда и других участников процесса. Да и полномочия начальника подразделения дознания конкурируют с полномочиями прокурора. Однако при этом контроль этих руководителей остается внутриведомственным. Защищая ведомственные интересы, они могут скрывать нарушения, а в ряде случаев в целях улучшения раскрываемости и других показателей статистической отчетности и инициировать такие нарушения, используя при этом свои значительно возросшие полномочия и пользуясь происшедшим ослаблением прокурорской власти. Особенно осложняется ситуация в органах внутренних дел на районном уровне, где начальники следственных подразделений и ранее немалые усилия направляли на создание так называемой круговой поруки в руководимых ими отделах и отделениях, на противодействие прокурорскому вмешательству в процедуру расследования дел. К тому же следователи прокуратуры, в отношении которых руководитель прокуратуры района, города, субъекта РФ осуществлял непосредственное руководство, теперь перешли по существу в другое ведомство, т. е. в Следственный комитет при прокуратуре РФ. С учетом этого практические работники все чаще говорят об актуальности именно надзорной деятельности прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса. Так, в своем интервью «Российской газете» главный военный прокурор С. Н. Фрединский отметил, что «после создания Следственного комитета задачи прокуроров в корне изменились. Теперь прокуратура должна не расследовать, а надзирать. На первый план выходят правозащитные функции» . ——————————— Куликов В. Генералы подсудной карьеры // Российская газета. 8 февраля 2008 г. С. 1, 7.

Не может в этих условиях заменить прокурорский надзор и судебный контроль. Как известно, он включает в себя: во-первых, санкционирование процессуальных действий, затрагивающих наиболее важные конституционные права и свободы граждан (ч. 2 ст. 29 УПК РФ); во-вторых, последующую проверку законности таких действий после их выполнения (ч. 5 ст. 165 УПК РФ); в-третьих, дачу заключения о наличии признаков преступления в действиях лиц, обладающих уголовно-процессуальным иммунитетом (член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, Генеральный прокурор РФ, Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ и т. д.) при решении вопроса о возбуждении в отношении этих лиц уголовного дела (ст. 448 УПК РФ); в-четвертых, рассмотрение жалоб на решения и действия (бездействие) дознавателя, следователя и прокурора (ч. 3 ст. 29 и ст. 125 УПК РФ). Основной недостаток судебного контроля в том, что он является фрагментарным и осуществляется лишь по инициативе участников процесса, так как судебному решению на этих стадиях всегда предшествует обращение следователя в порядке ст. 165 УПК РФ, защитника в порядке ст. 125 УПК РФ либо иных лиц, участвующих в процессе. Прокурорский надзор отличается тем, что он обеспечивает слежение за ходом расследования дела постоянно и на протяжении всего процесса независимо от каких-либо обращений со стороны заинтересованных лиц. Другой недостаток судебного контроля — это противоречивость его правового положения. По смыслу ныне действующего законодательства суд не должен вторгаться в вопросы, связанные с оценкой виновности лица, в отношении которого органы расследования осуществляют уголовное преследование. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 марта 1999 г. N 5-П отмечено: «Суд при проверке в период предварительного расследования тех или иных процессуальных актов не должен предрешать вопросы, которые впоследствии могут стать предметом судебного разбирательства по уголовному делу. Иное противоречило бы принципу независимости суда (ст. 120 Конституции Российской Федерации), гарантирующему в условиях состязательного процесса объективное и беспристрастное осуществление правосудия по уголовным делам». Верховный Суд РФ в Постановлении от 5 марта 2004 г. «О применении судами норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» высказался еще более категорично: «Рассматривая ходатайство об избрании подозреваемому, обвиняемому в качестве меры пресечения заключение под стражу, судья не вправе входить в обсуждение вопроса о виновности лица в инкриминируемом ему преступлении». Однако такое положение суда делает в ряде случаев бессмысленным судебный контроль. Так, практике известны многочисленные примеры, когда следователь обращался в суд за санкционированием меры пресечения в виде заключения под стражу при отсутствии доказательств, дающих основания обвинять или даже подозревать лицо в совершении преступления, однако суды без колебаний удовлетворяли эти ходатайства. При этом судьи исходили из того, что в материалах дела имелись основания, предусмотренные ст. ст. 97 и 108 УПК РФ, т. е. им было достаточно того, что лицо формально имеет статус подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет, и имелись достаточные основания полагать, что, будучи на свободе, он скроется от следствия, либо будет препятствовать производству по делу, либо сможет продолжить заниматься преступной деятельностью. Между тем Конституционный Суд РФ в своем более позднем Постановлении от 22 марта 2005 г. N 4-П указал: «Судебная процедура признается эффективным механизмом защиты прав и свобод, если она отвечает требованиям справедливости и основывается на конституционных принципах состязательности и равноправия сторон. При решении вопросов, связанных с содержанием под стражей в качестве меры пресечения, это предполагает исследование судом фактических и правовых оснований для избрания или продления данной меры пресечения. с тем чтобы вопрос о содержании под стражей не мог решаться произвольно или исходя из каких-либо формальных условий. Продлевая действие этой меры либо отказываясь от ее продления, судья не просто соглашается или не соглашается с постановлением о заключении лица под стражу, а принимает соответствующее решение, исходя из анализа всего комплекса обстоятельств» (п. п. 2.2, 3.3 указанного Постановления). Однако это Постановление судами общей юрисдикции никак не было воспринято. По крайней мере, в Москве судейский корпус жестко выдерживает принцип невмешательства в ход предварительного расследования, в вопросы доказанности виновности лица. Такое положение создает следователям возможности для всякого рода злоупотреблений, нередко они используют известный прием: «сначала определить в камеру, а потом собирать доказательства, в том числе с использованием внутрикамерных разработок». При этом ситуация усугубляется тем, что последние годы все более снижается требовательность к следователям за законность арестов. Так, если 15 — 20 лет назад по каждому факту освобождения лица из-под стражи с прекращением дела по реабилитирующим основаниям или оправданиям следовал приказ о наказании следователя, то теперь такие приказы стали экзотикой. Необходимо заметить, что интерес в большем числе арестов имеют также руководители следственных подразделений, и не только потому, что в условиях, когда обвиняемый (подозреваемый) арестован, легче проходит процесс сбора доказательств, но и потому, что арест дисциплинирует следователя и заставляет его активнее работать в изобличении арестованного лица, так как прекратить или приостановить такое дело не дозволяется. В этой статье не берусь давать рецепты относительно того, каким должен быть судебный контроль на досудебных стадиях, но совершенно очевидно, что прокурорский надзор за законностью принятия органами расследования процессуальных решений, требующих разрешения суда, должен быть значительно усилен. В настоящее время полномочия прокурора в этой сфере деятельности заметно урезаны. В силу Закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ следователь не обязан получать предварительное согласие прокурора на возбуждение перед судом ходатайств на получение разрешения на производство процессуального действия. При решении вопроса об аресте полномочия прокурора ничем не отличаются от полномочий защитника. Закон даже не обязывает следователя информировать прокурора о своем обращении в суд, лишая его возможности отреагировать на такое решение до начала судебного заседания, а также подготовиться к процессу. К счастью, в Москве сохранилась практика, при которой следователь, прежде чем явиться в суд, заходит к прокурору, советуется с ним и передает ему копию постановления о возбуждении ходатайства, а также материалы, подтверждающие обоснованность ходатайства. Некоторые контрольные полномочия имеет и защитник обвиняемого, подозреваемого. Защитник в связи с этим обладает полномочиями: собирать и представлять доказательства, участвовать в следственных действиях, производимых с участием подозреваемого, обвиняемого либо по их ходатайству, в ходе расследования дела знакомиться с наиболее важными процессуальными документами, а по окончании предварительного расследования со всеми материалами дела заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на действия и решения дознавателя, следователя, прокурора, суда и участвовать в их рассмотрении судом. Однако контроль в уголовном процессе со стороны защитника во многом уступает прокурорскому надзору. Во-первых, главное назначение защитника — это не установление истины по делу, а защита прав и интересов подозреваемых и обвиняемых и оказание им юридической помощи при производстве по делу (ч. 1 ст. 49 УПК РФ). То есть по смыслу закона защитник вправе и обязан оказывать юридическую помощь лицу в отстаивании не только его законных, но и незаконных интересов, однако используя при этом лишь законные средства. В отличие от контроля защиты, прокурорский надзор должен быть объективным и ни от кого не зависимым. Во-вторых, полномочия прокурора в досудебных стадиях по-прежнему намного шире полномочий защитника. Они, несмотря на происшедшие изменения в законодательстве, все еще являются властно-распорядительными. Полномочия защитника намного скромнее, и даже собранные им в порядке ч. 3 ст. 86 УПК РФ доказательства не становятся таковыми, покуда следователь не превратит их в доказательства путем производства необходимых следственных действий, как это определено в главе 10 УПК РФ. В-третьих, в качестве защитников нередко выступают так называемые карманные адвокаты. Обычно это члены адвокатских образований, которые тяготеют к обслуживанию определенных следователей и имеют с ними негласные соглашения, в соответствии с которыми следователь приглашает их к участию в деле по назначению (ч. 2 ст. 50 УПК РФ) либо рекомендует их проходящим по делу участникам процесса, а этот адвокат, в свою очередь, закрывает глаза на огрехи и недостатки, допущенные при расследовании. Такие адвокаты оказываются беспринципными юристами, и их участие в процессе ничего не решает. Совет Федеральной палаты адвокатов РФ не раз говорил о существовании «карманных адвокатов» . ——————————— См.: Информация о заседании Совета ФПА России // Вестник Адвокатской палаты г. Москвы. 2007. N 10 — 11. С. 103.

Существованию этой адвокатской прослойки, по-видимому, способствует наблюдающийся в последние годы процесс перепроизводства юристов и, соответственно, непомерный рост адвокатского корпуса. Значительная часть адвокатов регулярно остается без клиентов, и это заставляет их быть покладистыми со следователями, с тем чтобы иметь возможность получить от них работу. Причем в законодательстве установлено, что именно дознаватель или следователь устанавливает размер оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника по назначению, которая за один день участия может составлять от 275 до 2200 руб. . ——————————— См.: Порядок расчета оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, в зависимости от сложности уголовного дела, утв. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 15.10.2007 N 199/87н // Вестник Адвокатской палаты г. Москвы. 2007. N 10 — 11. С. 20 — 22.

Наконец, контроль за следствием и дознанием со стороны других участников процесса (потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого, свидетеля, истца, ответчика и др.) является неэффективным из-за того, что эти лица имеют весьма ограниченный доступ к материалам предварительного расследования и они не обязаны реагировать на допущенные органами расследования нарушения. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор использует имеющиеся у него полномочия для обеспечения полного всестороннего и объективного расследования уголовного дела в целях принятия законного и обоснованного решения. Эта обязанность прокурора вытекает из положений, предусмотренных в ст. 6, ч. 2 ст. 21, ч. 4 ст. 37, ст. 73 и других статьях УПК РФ. Некоторые ученые в связи с этим говорят о функции установления объективной истины по делу. Однако применение прокурором предусмотренных законом мер для достоверного установления обстоятельств совершенного преступления есть не функция, а одна из задач его надзорной деятельности. Установление объективной истины по делу есть суть прокурорского надзора, и отделять эту деятельность от надзорной путем выделения в самостоятельную функцию недопустимо. Следует отметить, что отнесение УПК РФ прокурора к стороне обвинения привело к тому, что многие прокуроры самоустранились от деятельности по установлению истины в уголовном деле. Этому способствовала популярная в последние годы идея о недостаточной защищенности в нашем обществе лиц, потерпевших от преступлений. После принятия Закона от 5 июня 2007 г. произошло заметное размежевание прокурора и органов расследования. Это заставило практических работников чаще говорить о том, что одной из основных задач их деятельности является установление истины. Как уже отмечалось, термин «уголовное преследование» продолжает фигурировать в законодательстве о прокуратуре. Еще раз подчеркиваю, что деятельность прокурора по уголовному преследованию ч. 1 ст. 37 УПК РФ возвела в ранг основной: «Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия», — гласит ч. 1 ст. 37 УПК РФ. Анализируя вновь принятое законодательство на страницах журнала «Законность», профессор Г. Королев утверждает, что «среди органов, призванных от имени государства осуществлять уголовное преследование, прокуратура занимает (и впредь должна занимать) ключевое ведущее положение. Именно на прокурора в уголовном процессе возложена основная обязанность по процессуальной подготовке и обоснованию материально-правовых притязаний к обвиняемому в совершении преступления от имени государства» . Однако такая позиция, в свете происшедших изменений в законе, является весьма спорной. ——————————— См.: Королев Г. Реорганизация досудебного производства: проблемы и перспективы // Законность. 2008. N 1. С. 10.

Понятие уголовного преследования дано в п. 55 ст. 5 УПК РФ: это процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Авторы работы «Настольная книга прокурора» под уголовным преследованием в досудебных стадиях уголовного процесса понимают деятельность специально уполномоченных на то законом должностных лиц в пределах их компетенции, направленную на обеспечение неотвратимости наказания за совершенное преступление . В научной литературе к действиям, обеспечивающим уголовное преследование, обычно относят: собирание доказательств, уличающих обвиняемого, отягчающих наказание, задержание лица в качестве подозреваемого, применение мер процессуального принуждения, привлечение лица в качестве обвиняемого, составление обвинительного заключения или обвинительного акта и др. ——————————— См.: Настольная книга прокурора / Под ред. С. И. Герасимова. М., 2002. С. 323.

До принятия Закона от 5 июня 2007 г. прокурор обладал всеми этими полномочиями, и прокуроры считали себя в первую очередь «уголовными преследователями и обвинителями». Надзор за исполнением законов в их понимании был чем-то, что должно иметь место лишь в исключительных случаях для пресечения вопиющих злоупотреблений в правоохранительной системе. Причем основным средством реагирования на это, в понимании многих прокуроров, должно было быть опять-таки уголовное преследование, но теперь уже в отношении лиц, злоупотребивших властью. Последние годы на досудебной стадии прокуроры нередко открыто занимали обвинительный уклон, рассуждая при этом так: «Наше дело обвинять, защищать — задача адвоката, а суд разберется». К счастью, ученые-юристы, Конституционный Суд РФ никогда не разделяли таких настроений. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П было отмечено, что, осуществляя уголовное преследование, прокурор обязан всеми средствами обеспечить охрану прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве, исходить в своей деятельности из презумпции невиновности, обеспечивать подозреваемому и обвиняемому право на защиту, принимать решения в соответствии с требованиями законности, обоснованности и мотивированности, в силу которых обвинение может быть признано обоснованным только при условии, что все противостоящие ему обстоятельства дела объективно исследованы и опровергнуты стороной обвинения. Конституционный Суд подчеркнул, что каких-либо положений, допускающих освобождение прокурора от выполнения этих обязанностей, УПК РФ не содержит. После принятия Закона от 5 июня 2007 г. прокурором утрачено большинство полномочий, направленных на осуществление уголовного преследования, и правильность упоминания в законодательстве такой функции применительно к досудебным стадиям поставлена под вопрос. Утрачен и еще один довод, свидетельствовавший о наличии такой функции: отменена ст. 31 Закона о прокуратуре, которая гласила: «. осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к их компетенции». Таким образом, хотя прокурор и может осуществлять уголовное преследование на досудебных стадиях уголовного процесса, однако такая его деятельность утратила специфику, присущую функции, и поэтому является одной из задач, решаемых в рамках надзора за законностью. С учетом этого становятся еще более актуальными звучавшие ранее в литературе предложения о том, чтобы исключить прокурора из главы 6 УПК РФ «Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения». На сегодня его правовое положение существенно отличается от положения следователя, руководителя следственного органа, руководителя органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя. У органов расследования громадные полномочия по осуществлению обвинения. Главная задача прокурора в этих условиях — следить за тем, чтобы эти полномочия не были использованы для злоупотреблений против законных интересов личности и общества. При наделении прокурора функцией уголовного преследования на лиц, готовивших проекты соответствующих законов, по-видимому, повлияла модель прокуратуры некоторых зарубежных государств, которая предполагает наличие этой функции у прокуратуры в качестве основной. Однако в этих странах сильные, компетентные и независимые защита и суд. До принятия Закона от 5 июня 2007 г. среди ученых велась дискуссия о наличии у прокурора самостоятельной функции руководства процессуальной деятельностью следователя, дознавателя. Тогда считалось, что эта функция осуществлялась прокурором через его право продлевать срок проверки сообщения о преступлении, давать указания о направлении расследования, участвовать в проведении следственных и иных процессуальных действий или проводить их лично, отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, отменять незаконные, необоснованные постановления, продлевать срок предварительного расследования, создавать следственные группы и т. д. Сейчас эти полномочия перешли к руководителю следственного органа, и разговоры о наличии у прокурора такой функции должны поутихнуть. Деятельность по борьбе с преступностью прямо в Законе не сформулирована, однако считается, что коль скоро в соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, то он и сам занимается борьбой с преступностью. Однако в связи с происшедшими изменениями в законодательстве прокурор не ведет борьбу с преступностью, а следит за тем, чтобы органы, ведущие такую борьбу, осуществляли эту деятельность в рамках закона. С учетом этого прокурор с преступностью не борется, а положения о координации прокурором этой борьбы нуждаются в отмене. О правозащитной деятельности прокурора упоминает глава 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Руководители Генеральной прокуратуры неоднократно заявляли, что эта деятельность прокуратуры является приоритетной . ——————————— См., например: Юрий Чайка ставит на защиту // Российская газета. 11 января 2008 г. С. 1 — 2; Приказ Генерального прокурора РФ от 27 ноября 2007 г. N 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве».

Большинство ученых такую деятельность именуют функцией и связывают ее с определенными прокурорскими полномочиями: дача указаний дознавателю о непроведении процессуальных действий, которые могут нарушить чьи-либо права, разрешение отводов, заявленных дознавателю, отмена незаконных или необоснованных постановлений нижестоящего прокурора, а также дознавателя, отстранение дознавателя от дальнейшего расследования, если им допущено нарушение, передача дела от одного органа предварительного расследования другому, возвращение уголовного дела на дополнительное расследование, неутверждение обвинительного заключения или обвинительного акта и т. д. . ——————————— См., например: Тушев А. А. Указ. соч. С. 48 — 49.

Однако функция защиты лежит на участниках уголовного судопроизводства со стороны защиты, и в первую очередь на защитнике. Для него эта деятельность является основной и определяется его социальной ролью. Основное назначение прокурора — надзор за законностью. Поэтому правильнее говорить о том, что защита прав и интересов личности в уголовном процессе является одной из задач прокурорско-надзорной деятельности, которая может достигаться любым из полномочий, указанных в ч. 2 ст. 37 УПК РФ и других законах. Причем в условиях состязательного процесса, которым является сегодняшнее досудебное производство России, действия прокурора, направленные на уголовное преследование обвиняемого, подозреваемого, одновременно защищают права и интересы потерпевшего, а действия, направленные на защиту потерпевшего, обычно создают неблагоприятную ситуацию для подозреваемого, обвиняемого. Итак, подводя итог сказанному, следует подчеркнуть: обеспечение надзора за законностью в досудебных стадиях уголовного судопроизводства — это единственная функция прокурора в этой сфере деятельности. Осуществляя такую деятельность, прокурор одновременно решает три взаимосвязанные задачи: уголовного преследования, правозащитную и установления объективной истины по делу. Полагаю, прав был создатель советской прокуратуры, утверждавший, что прокурор не администрирует и никакой административной властью не должен обладать. Поэтому я не вижу смысла возвращать прокурору ушедшие от него полномочия и функции. Однако всякое прокурорское требование будет пустым звуком, если в случае его игнорирования или необоснованного отклонения не будет наступать строгая ответственность. Поэтому прокурору следует предоставить право возбуждать дисциплинарное производство, обязательное для рассмотрения руководителем следственного органа либо органа дознания, а также право отстранять следователя от даль нейшего расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ (в отношении дознавателя такое прокурорское право существует). Скорейшее и четкое закрепление в законе этих положений о статусе прокурора позволит повысить уровень и эффективность практической деятельности прокуроров в сфере уголовного судопроизводства.

www.center-bereg.ru

Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации (А. А. Тушев, 2005)

В работе рассмотрены факторы, обусловливающие необходимость участия прокурора в уголовном судопроизводстве. Впервые после введения в действие в июле 2002 г. УПК РФ на монографическом уровне проведено комплексное исследование направлений деятельности, функций и полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве. Сформулирована авторская концепция построения уголовно-процессуальной деятельности прокурора. Результаты исследования могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, в подготовке кадров для органов прокуратуры, а также в преподавании курсов «Уголовный процесс» и «Прокурорский надзор». Для научных работников, преподавателей юридических учебных заведений, практических работников правоохранительных органов, судей, а также аспирантов и студентов юридических вузов. Книга может представлять интерес также для широкого круга читателей.

Оглавление

  • Глава 1. Факторы, обусловливающие необходимость участия прокурора в уголовном процессе
  • Глава 2. Понятия направлений деятельности, функций и полномочий прокурора в уголовном процессе
  • Из серии: Теория и практика уголовного права и уголовного процесса

    Приведённый ознакомительный фрагмент книги Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации (А. А. Тушев, 2005) предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.

    © Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005

    В истории России были периоды, когда прокуратура претерпевала значительные изменения своих задач, функций, полномочий, круг и содержание которых обусловливались конкретными историческими условиями развития нашего государства на поворотных этапах его развития. Основной задачей созданной в 1722 г. императором Петром I прокуратуры являлось осуществление надзора за деятельностью государственных органов, в том числе судов. В дальнейшем роль прокуроров в расследовании преступлений усиливалась. В результате судебной реформы 1864 г. прокуратура была лишена надзорной функции за государственными органами и судами. На нее возложили обязанности руководства расследованием и осуществления уголовного преследования (поддержание государственного обвинения в судах).

    Будучи упразднена Декретом советской власти № 1 от 24 ноября 1917 г., в 1922 г. прокуратура была воссоздана и наделена новыми широкими полномочиями как в досудебных, так и в судебных стадиях [1] . Кроме уголовного преследования она стала осуществлять так называемый общий надзор, а затем и надзор за деятельностью судов. В настоящее время на фоне радикальных политических, экономических и социальных перемен в России актуализировался вопрос о реформировании правоохранительной и судебной систем, в том числе прокуратуры. Вопросы о месте прокуратуры в государственном механизме, назначении и функциях прокурора в уголовном судопроизводстве и т. д. стали предметом острой полемики в научных, общественных кругах и властных структурах. Согласно одобренной 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Концепции судебной реформы в Российской Федерации предполагается сохранить в уголовном судопроизводстве за прокуратурой три функции – надзорную, уголовного преследования и процессуального руководства расследованием [2] .

    В действующем уголовно-процессуальном законодательстве нет четкого разграничения между направлениями деятельности, функциями и полномочиями прокурора. В научной литературе в основном исследовались уголовно-процессуальные функции. Так, В. М. Савицкий писал: «Проблема процессуальных функций принадлежит к числу центральных в науке об уголовном судопроизводстве… Споры ведутся, в частности, о самой природе, происхождении функций, их числе и классификации, о функциях отдельных участников процесса, о локальном или „сквозном“ действии тех или иных функций и т. д.» [3] .

    Однако до сегодняшнего дня нет единства в понимании функций прокурора как правовой категории, а также их содержания и назначения. Это порождает ошибочные представления о месте, роли и назначении прокурора в уголовном процессе, о несовместимости прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования с функцией уголовного преследования и основанные на них предложения о полной замене прокурорского надзора судебным контролем [4] . Между тем деятельность прокурора в уголовном процессе представляется вполне самодостаточной, способной обеспечивать от имени государства уголовное преследование лиц, совершивших преступление, надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и руководство этой деятельностью, а также соблюдение и защиту прав и свобод граждан, вовлеченных в сферу уголовно-процессуальных правоотношений, что согласуется с Концепцией судебной реформы.

    Отсутствие у части прокуроров четких представлений о том, что в ряду множества их функций соблюдение и защита прав и свобод человека в уголовном процессе занимают далеко не последнее место, приводит к тому, что необходимость осуществления указанной деятельности нередко рассматривается ими как помеха в деле реализации функции уголовного преследования. Главным образом это можно объяснить изменением законодательства, которое относит прокурора к числу участников со стороны обвинения, т. е. органу уголовного преследования. Рост преступности, влекущий увеличение количества уголовных дел (в 2003 г. в стране зарегистрировано 2 756 398 преступлений, в 2004 г. – 2 893 810, рост на 5 %) и, следовательно, возрастание объема служебной нагрузки прокурорских работников, стремление форсировать расследование дел за счет отступления от установленной законом процедуры и неправомерного ограничения прав личности также низводит обязанность по соблюдению и защите прав человека до уровня второстепенной. В 2003 г. нагрузка на следователей прокуратуры составила 1,4 уголовных дела в месяц, а в 2004 – 1,7 (на следователей МВД за указанные годы нагрузка сохранилась на уровне 4,5 уголовных дела). В 2002 г. прокурор участвовал в суде первой инстанции по 829 222 уголовным делам, в 2003-м – по 837 327 делам (рост на 1 %) и в 2004-м – по 884 257 делам (рост на 5,3 %).

    Немаловажное значение для уяснения роли прокурора в уголовном процессе имеет также рассмотрение вопросов о направлениях его деятельности и полномочиях. До настоящего времени комплексных исследований направлений деятельности, функций и полномочий прокурора в системе уголовного судопроизводства как неразрывных, взаимообусловленных правовых категорий не проводилось.

    Цели предлагаемой читателю работы – исследовать основные факторы, обусловливающие необходимость участия прокурора в уголовном процессе, и обосновать концепцию о необходимости структуирования его деятельности в уголовном судопроизводстве в соответствии с направлениями деятельности, осуществляемыми функциями и полномочиями.

    Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи:

    – обосновать необходимость участия прокурора в досудебных и судебных стадиях уголовного процесса;

    – проанализировать существующие точки зрения о направлениях деятельности, функциях и полномочиях прокурора;

    – сформулировать понятие и исследовать сущность направлений деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве;

    – сформулировать понятие и раскрыть сущность функции субъекта уголовного процесса;

    – разграничить понятия функции уголовного процесса и функции субъекта уголовного процесса;

    – дать определение уголовно-процессуальной функции прокурора;

    – выявить конкретные функции, выполняемые прокурором в уголовном процессе;

    – дать определение полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве;

    – обозначить критерии разграничения направлений деятельности, функций и полномочий прокурора;

    – исходя из анализа многофункциональной деятельности прокурора, рассмотреть вопрос об обоснованности отнесения его исключительно к стороне обвинения;

    – исследовать специфику осуществления функций и полномочий прокурора в стадиях уголовного процесса;

    – определить соотношение функций и полномочий прокурора и суда на этапе досудебного производства по уголовному делу;

    – внести предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего процессуальный статус и деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве.

    Формулируя выводы и предложения, автор опирался на Конституцию РФ, международные акты, уголовно-процессуальное законодательство РСФСР и РФ, законодательство о прокурорском надзоре СССР, РСФСР и Закон «О прокуратуре РФ», постановления Конституционного Суда РФ и пленумов Верховного Суда СССР и РФ, приказы, указания и инструкции Генерального прокурора РФ, следственную и судебную практику, статистические данные Генеральной прокуратуры РФ за 2002–2004 гг. об участии прокуроров в уголовном судопроизводстве, соответствующую юридическую литературу. С целью выявления мнений по рассматриваемым в монографии вопросам по специально разработанным анкетам было опрошено 100 прокуроров Краснодарского края, Волгоградской области, Республики Адыгея, 100 прокуроров, представляющих иные субъекты Российской Федерации, а также 100 судей Краснодарского края.

    Представляется, что настоящая книга углубит представления читателей о роли прокурора в уголовном судопроизводстве.

  • Введение
  • Глава 3. Функции и полномочия прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса

kartaslov.ru

Смотрите так же:

  • Учебное пособие для начинающих по немецкому Немецкий язык для начинающих. Крылова Н.И. М.: 2007 . - 2 68 с. + CD 20 уроков учебника дают представление о лексико-грамматической системе языка, активная лексика на типичные бытовые темы содержит около 1200 единиц. Учебник […]
  • Закон о судебных участках в вологодской области Закон Вологодской области от 13 октября 2015 г. N 3751-ОЗ "О внесении изменений в закон области "О судебных участках и должностях мировых судей в Вологодской области" Закон Вологодской области от 13 октября 2015 г. N 3751-ОЗ"О внесении […]
  • Могилевцев ва Основы рисунка учебное пособие Основы рисунка. Могилевцев В.А. Учебное пособие, подготовленное одним из ведущих педагогов кафедры рисунка Института имени И. Е. Репина В. А. Могилевцевым, является серьезным обобщением опыта преподавания рисунка в персональной […]
  • Федеральный закон о ветеранах гарант Федеральный закон от 8 мая 2005 г. N 41-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О ветеранах" Федеральный закон от 8 мая 2005 г. N 41-ФЗ"О внесении изменений в Федеральный закон "О ветеранах" Принят Государственной Думой 15 апреля […]
  • Фед закон 135 Фед закон 135 Жилищные споры Земельные споры Защита прав потребителей Трудовые споры, пенсии Закон № 135-ФЗ о защите конкуренции Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" с изменениями, вступившими в […]
  • Будет ли повышены пенсии в апреле 2018 Повысят ли пенсию неработающим пенсионерам в апреле 2018 года? С 1 апреля 2018 года будет повышена только социальная пенсия, индексации страховых пенсий не будет. Социальная пенсия касается в основном нетрудоспособных граждан, которые […]